| 事故调查报告和事故处理批复的法律属性及立法建议--苏文玲 刘卫国 |
| 2016-3-8 16:13:55 浏览量：3638 |
事故调查报告和事故处理批复
的法律属性及立法建议
新疆百域君鸿律师事务所 苏文玲 刘卫国
近期笔者代理责任方介入了两起事故调查：一起为燃气闪爆引起的事故案件，另一起为煤矿安全生产事故。笔者就两案中涉及的事故调查报告及政府部门出具的《事故调查报告处理批复（通知）》的法律定性的问题，谈谈的观点。
案情介绍
第一起案件：2013年12月某煤矿发生爆炸死亡二十二人，相关责任人被追究刑事责任。事故调查报告作为刑事案件的证据被采用。
第二起案件：2014年中旬委托方监理的某地区一项燃气工程（实际委托方未进行此项目的监理，因为前期监理单位不履行监理义务，为使项目竣工验收，委托单位补充了监理资料）发生闪爆。某地区相关部门联合组成了事故调查组，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）的规定，事故调查组应当提交事故调查报告，人民政府应当作出事故处理批复。事故调查报告对事故的责任进行了认定，委托方对事故的认定提出异议，并欲对处罚进行行政复议或行政诉讼。
笔者分析案件后认为，由于《条例》对事故调查报告不服能否申请复议或申请进行重新调查，以及对批复能否申请行政复议或提起行政诉讼等情形均未作出规定，故对事故调查报告和批复的法律属性及效力存在争议。而如果单纯就处罚提出行政复议或行政诉讼，因事故调查报告是行政处罚的基础，相关部门对事故的责任进行处理是依据的事故调查报，在事故调查报告所做的事故定性未改变的情况下，通过行政复议或行政诉讼撤销处罚行为几乎成为不可能。事故调查报告和批复，是在事故调查阶段和事故处理阶段形成的重要法律文书。确认调查报告和事故处理批复的法律属性，对于查明事故原因、认定事故性质、分清事故责任、实施责任追究，减少行政复议和行政诉讼，具有重要意义。对此笔者从现行法律法规的规定分析并对未来的立法谈几点浅见。
一、事故调查报告的法律属性
《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）规定，事故调查组在一定期限内应当向有关人民政府提交符合法定内容的事故调查报告(以下简称调查报告)。在事故调查处理过程中，各责任主体产生异议或者决定是否提起行政复议和行政诉讼的关键问题，就是关于调查报告是否具有行政约束力和法律效力的问题。笔者也正是基于此点才给责任方做出不确定的分析意见。如果对调查报告的法律属性有了正确认识，这些问题即可迎刃而解。依照《安全生产法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》和《条例》的有关规定，调查报告是在事故调查中反映事故真实情况、提出处理意见的法律文书，其法律属性表现在三个方面：
1、调查报告具有真实性。
调查报告是在进行详细周密的调查及其附属的调查记录、讯问笔录、鉴定报告、物证、书证、视听材料和其他相关材料。
2、调查报告具有建议性。
调查报告在查明事故真相的基础上，要对事故性质、事故责任认定、事故责任者的处理建议和事故防范整改措施等问题提出结论性意见。调查报告反映的是参加事故调查的成员单位的意见、建议，至于其是否正确、适当，应由有关人民政府加以确认。
3、调查报告具有不可复议、不可诉讼性。
由于一些当事人对事故调查报告具有不可复议、不可诉讼的法律属性不了解，所以因对调查报告持有异议而提起的行政复议和行政诉讼时有发生。但从现行法律规定来看对事故调查报告以行政复议和行政诉讼的手段寻求解决缺乏依据。
这主要是调查报告的特征决定的，调查报告的这种特征主要表现在：一、是提交调查报告的不是独立的行政主体。事故调查组是临时工作机构，无权独立作出确认当事人的权利、义务和责任的具体行政行为。二、是调查报告不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力。不能依据调查报告直接实施法律责任追究。三、是对调查报告持有异议，不属于法定的行政复议和行政诉讼的受案范围。
依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，行政相对人申请复议和起诉的主体必须是独立的国家行政机关，复议和起诉的事由必须是被认为是侵犯其合法权益的独立的、完整的具体行政行为。
鉴于，调查报告不具备上述法定特征，故行政相对人不能针对事故调查组及其提交的调查报告提起行政复议和行政诉讼。调查报告提交后，有关人民政府对调查报告中关于事故基本情况尤其是事故定性、责任划分和处理建议等问题要进行全面地讨论研究。如果认为调查报告对事故原因认定不清、定性不准、责任不明，有权要求进行重新调查或者补充调查和补正材料。
二、事故处理批复的法律属性
事故处理批复(以下简称事故批复)与调查报告不同，它是由有关人民政府或其授权的部门依法作出的具有行政约束力和执行力的法律文书。对于事故批复的性质存在着不同认识，影响了事故批复的法律效力和执行力。
《条例》的起草人之一石少华同志认为，批复是负责事故调查的人民政府作出的具体行政行为，依法可以申请行政复议或提起行政诉讼。但各地在实际工作中的认识并不同。
2008年石家庄市政府曾受理了一起对区政府的事故批复不服而申请复议的案件（某区政府《关于3.27职工死亡事故调查报告的批复》），最终复议机关以该批复是行政机关的内部文件审批行为，不是对外部的具体行政行为为由驳回了当事人的申请。
但从对事故批复的属性笔者认为批复应当可以申请行政复议或提起行政诉讼。理由如下：
1、事故批复主体是法定的行政机关
《条例》第三十二条的规定，负责事故调查的国家、省、市、县四级人民政府接到事故调查报告后，应当在法定期限内作出批复。这就是说，事故批复权属于上述有关人民政府。在实践中，下达事故批复的形式有两种，一种形式是由有关人民政府直接下达事故批复，另一种形式是由有关人民政府或其授权的部门，或者法律、行政法规授权的部门受权下达事故批复。
2、作出事故批复是对确定事故原因、事故性质和实施事故追究责任的具体行政行为。
这是有关人民政府根据事故调查报告，依照职权独立作出的、直接确定事故责任者的权利、义务和责任，具有法律效力和强制约束力的行政决定。有关行政机关和单位必须遵照执行，不得任意改变或者拒绝执行。
3、事故批复是事故处理的法定依据。
依照《条例》的规定，事故批复应当对负有行政责任的事故责任者作出追究行政责任的决定或同意调查报告的处理建议，决定依此进行追究行政责任。有关机关应当根据人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的责任人处罚或对国家工作人员进行处分。事故发生单位或行业主管行政部门应当按照事故调查的人民政府的批复，对本单位或责任主体负有事故责任的人员或企业及个人进行行政处罚或处分。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
值得一提的是，事故批复虽然具有法律效力和强制约束力，但它不是而且不能替代有关机关根据事故批复对事故责任者做出下达的行政处分、行政处罚等法律文书。因批复往往是由具体有关机关的上级单位作出的，具体有关机关只能依据批复进行处罚，而不能超出范围另行处罚。
4、行政相对人对事故批复持有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
从作出事故批复的主体、内容和效力上看，进行事故处理具备了具体行政行为的法定要件。因此，事故发生单位或者有关责任人员认为事故批复侵犯了其合法权益，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。如果对批复不能提出行政复议或行政诉讼，而仅对具体有关机关的处罚行为提出行政复议或行政诉讼。即使处罚行为被撤销，具体行政机关在重新作出处罚行为时，基于批复的存在重新作出的处罚内容不会有所改变。除非是因为程序不当造成的处罚行为被撤销。
三、事故批复的实施机关
鉴于，事故责任主体及其法律责任有所不同，所以需要明确落实事故批复、实施责任追究的主体即实施机关。《条例》第三十二条规定的“有关机关”是事故批复的实施机关，主要包括行政机关和司法机关两类国家机关。有关机关应当依照法律、行政法规规定的权限和程序，实施事故责任追究。
1、行政机关
事故责任主体不同，责任追究机关和追究方式也不同。行政机关工作人员和企业、事业单位中由行政机关任命的人员对生产安全事故负有行政责任应当给予罚款的行政处罚，由《条例》四十三条规定的行政机关实施；应当给予行政处分的，由其任命机关实施。事故发生单位及其非国家工作人员的有关责任人员，对生产安全事故负有行政责任应当给予罚款的行政处罚的，《条例》四十三条规定由安全生产监督管理部门决定。
2、司法机关
事故批复认定负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。其中：事故发生单位责任人员中的非国家工作人员涉嫌犯罪的，由公安机关立案侦查;行政机关和事故发生单位责任人员中的国家工作人员涉嫌犯罪的，由检察机关立案侦查和起诉;所有涉嫌犯罪人员被起诉追究刑事责任的，一律由审判机关依法审理并作出判决。在此就引申出另一个问题，也就是笔者在办理第一起案件（刑事案件）中，作为追究责任人刑事责任的证据之一的《事故调查报告》的证据效力问题。最高人民法院印发《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》的通知第6条规定：审理危害生产安全刑事案件，政府或相关职能部门依法对事故原因、损失大小、责任划分作出的调查认定，经庭审质证后，结合其他证据，可作为责任认定的依据。
在此笔者有不同的看法。我国《刑事诉讼法》规定了八种证据形式。《事故调查报告》最接近的形式也只能归结为鉴定意见。但事故调查小组显然不具有鉴定资质，此其一。其二、在处理危害生产案件刑事案件过程中，往往办案机关就《事故调查报告》并未依《刑事诉讼法》第一百四十六条规定向犯罪嫌疑人或被害人告知，更谈不上保证犯罪嫌疑人或被害人申请补充鉴定或重新鉴定的权利。其三、《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》的通知第6条规定把《事故调查报告》表述为“依据”而不是证据，可见我国最高审判机关在意见中对《事故调查报告》是否可以作为证据也采取了模糊的态度。这也是在现有法律状况下的一种无奈选择。
四、对未来立法的建议
1、对事故调查报告的立法建议
近来，由于对事故调查报告不服而上访或消极抵触不落实整改的事情也时有发生。很多媒体更是对调查报告的权威性及说服力提出异议，如上海在建楼房倒塌事故调查报告引起的争议。
为此，建议出台《生产安全事故报告和调查处理条例实施办法》，明确事故调查报告的法律属性，使各地各部门真正做到有章可循，避免在实际工作中，由于理解偏差出现截然不同的结果，影响法律的严肃性和事故处理的权威性和公信力。在实施办法中应当就对事故调查报告提出异议设定解决通道，如设立听证程序及申请重新进行事故调查的程序流程。
2、对事故调查报告批复的立法建议
最高人民法院可以以司法解释的形式对事故调查报告批复的可诉性进行明确。同时仍以《条例实施办法》的形式对事故调查批复的法律属性及行政复议的具体流程作出规定。因有关机关的具体处罚行为具有可诉性，为此应当明确对有关机关具体处罚行为的行政复议或行政诉讼是对事故调查批复的效力的影响。同时，也应当明确对事故调查报告批复进行行政复议或行政诉讼产生的结果对有关机关具体处罚行为的影响。
这可能有两种途径，一种是对《刑事诉讼法》中证据的形式种类进行修改。另一种是以司法解释的形式明确《事故调查报告》归属于现有刑事证据中的那一类，并规定在案件具体处理过程中的相关程序，以保护案件相关人员的权利。 |
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