| 析行政裁决制度及救济--苏文玲 |
| 2016-3-8 16:20:51 浏览量：1732 |
析行政裁决制度及救济
--从一则拆迁安置补偿行政裁决案件引发的思考
新疆百域君鸿律师事务所 苏文玲
引言：
随着现代国家行政职能的不断扩充，行政机关开始越来越频繁地介入平等主体的民事纠纷当中，居中裁断，行政裁判权已逐渐成为国家行政权的重要组成部分。但是，由于我国现阶段对有关行政裁决的概念、范围、程序等缺乏统一、明确的法律规定，导致对行政裁决的法律救济呈现无序化和复杂化的局面，造成理论界和司法实务界对行政裁决理解和适用上的无所适从。
随着现代社会政治经济的快速发展，政府这只无形的手不断伸向民众生活的每一个角落，行政权的行使也变得愈加广泛。由于在这些特定的领域，行政机关在专业知识上有着比司法机关更大的优势，因此，为了节约社会成本和提高行政效率，行政机关逐步行使司法机关的部分审判职能，充分运用其专业知识，介入单纯的民商事纠纷中，对部分特定的民事纠纷进行裁决。行政机关的行政裁决在解决纠纷和效率成本等方面，发挥了重要的作用。但是，由于我国立法的不完善，随着行政裁决活动的广泛深入，出现了行政主体和民商事双方当事人的纠纷，使得行政裁决的救济具有更重要的意义。
在原房屋拆迁制度框架下，拆迁补偿为平等民事主体之间的民事法律关系，是行政裁决的一项重要内容，然而在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后，原拆迁框架下拆迁补偿的行政裁决在新的房屋征收制度框架下，缺乏应有的制度支持。笔者在律师执业过程中，即遇到这样一个案例：
某房地产公司于2006年取得乌市沙区500亩住宅用地使用权，为进行房地产开发，该公司取得拆迁许可证，依据《城市房屋拆迁管理条例》（国务院第305号令）对该宗地上的拆迁户进行拆迁安置补偿工作。但截止于2013年还未与部分拆迁户达成《拆迁安置补偿协议》，故该公司向市房产局申请行政裁决。市房产局经委托评估，于2013年8月1日作出《房屋拆迁安置补偿裁决书》，裁决对被拆迁人246.67平方米房产采取产权调换的方式进行补偿，补偿面积280平方米，被拆迁人应于接到裁决书之日起十五日内搬迁完毕，逾期拒不搬迁，将申请人民法院强制拆迁。
被拆迁人对以上裁决不服，以适用法律不当、评估时点过早、评估未对评估对象进行实地测量等为由，于2013年8月19日向自治区住房和城乡建设厅申请行政复议。自治区住建厅经审查，认为虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》已施行，但该条例颁布前取得拆迁许可的项目，继续沿用原有规定办理，故市房产局依据《城市房屋拆迁管理条例》并无不当，但市房产局对被拆迁人的无证房屋未列明鸣鼓单价，裁决结果与评估报告不符，《裁决书》认定事实不清，决定撤销市房产局作出的《房屋拆迁安置补偿裁决书》，责令重新对被申请人房屋拆迁安置补偿作出裁决。
笔者从遇到的以上案例出发，从对行政裁决之法律救济的角度，探讨行政裁决在我国行政法治建设中存在的问题，以期对我国今后的行政裁决立法有所借鉴，完善我国的行政裁决制度, 推动依法行政的实现进程。
一、行政裁决制度概述
（一）行政裁决制度的概念和性质
我国现阶段，行政裁决没有形成一个统一的概念，我国学者对行政裁决的概念还存在很大的争议。目前我国的学界对行政裁决形成了最广义、广义、狭义三种观点。
最广义观点认为，行政裁决是行政机关依照某种特定程序对特定人的权利义务做出具有法律效力决定的活动，它不仅包括行政机关运用准司法程序解决民事、行政纠纷，还包括行政机关运用准司法程序实施制裁，提供救济的活动；广义说认为，行政裁决是指行政司法，即行政机关作为第三方解决民事纠纷、行政争议的活动，行政裁决的客体包括特定的民事争议和特定的行政争议；狭义说则认为，行政裁决是指行政机关依照法律规定，居间解决特定的民事纠纷的具体行政行为。我国目前大多数学者支持狭义说的观点，认为行政裁决是指行政机关或法定授权的组织对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查并作出裁决的具体行政行为。
行政裁决由于其自身的特殊性，导致对其性质的认定也是众说纷纭。行政裁决的主体是行政机关，客体是民事纠纷，采用的程序又与司法程序有相通之处，所以，学界对于行政裁决的性质存在三种学说。行政说认为，行政裁决是具体行政行为，是行政机关或由法律授权的机关行使行政权，对民商事纠纷进行裁断的行为，依然是一种行政管理行为，体现了行政机关的单方意志和强制性；司法说则认为，行政裁决的客体是平等主体间的民事纠纷，行政机关应处于中立的立场，积极听取双方当事人的意见，采用公开公正的程序居中裁断，所以行政裁决是一种司法行为，尽管是由行政机关所实施；行政司法说综合了以上两种学说的观点，认为行政裁决兼具行政与司法的双重性质，一方面，行政裁决是行政机关或法律授权的机关实施的具体行政行为，具有行政属性；另一方面，行政裁决的中立立场及公正要求决定行政裁决应当采用不告不理、回避等司法程序及制度，具有司法属性。
笔者认为，行政裁决本质上依然是一种行政管理行为，是具体行政行为的一种，一经作出，在未经法定程序予以撤销之前，均具有行政行为所特有的公定力效力。 （二）行政裁决的特征
1、行政裁决的主体特定
行政裁决的主体必须是国家行政机关，但并不是任一国家行政机关都有权作出行政裁决，行政机关行使行政裁决必须有法律明确授权。
2、行政裁决的内容必须针对特定的民事纠纷
行政裁决是行政机关对平等的民事主体之间的民事争议作出的裁断，即纠纷的双方当事人是出于平等地位的民事主体。当然，必须是法律、法规明确规定的特定的民事纠纷蔡能进入到行政裁决的视野中。但行政机关参与民事纠纷的裁决并非涉及所有民事领域，只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，行政机关才对该民事纠纷进行裁决，以实现行政管理的目的。
3、行政裁决具有准司法性
行政裁决崔燃是行政机关行使行政权的一种管理活动，但是在对特定纠纷的解决过程中，就必然要站在一个中间人的角度进行剧中裁决，这种第三人的身份就使得行政裁决的主体具有一定的中立性，这也是行政裁决不同于行政处罚、行政许可等其他行政活动的突出表现。行政机关在裁决过程中扮演了一种类似法官的角色，法律也在程序上设定了一些司法程序进而保证行政机关达到定纷止争的效果。
二、我国行政裁决制度及其救济途径
（一）我国行政裁决的范围及执行主体
我国行政裁决制度从建国初期开始建立，历经六十余年的发展，跟随我国法制进步的步伐，经历了一个从无到有、从数目稀少到种类繁多的过程。据统计，我国现有近二十部法律、法规及行政规章中规定了行政裁决，内容涉及社会治安、公共卫生、环境保护、知识产权等多个领域。
归纳现行法律法规，我国主要在以下三类纠纷的处理上设立了行政裁决制度：
1、权属纠纷的行政裁决。权属纠纷是指民事主体就某一财产的所有权或使用权的归属问题发生的纠纷。根据我国法律法规，对于此类纠纷可以申请行政裁决。如《土地管理法》第13条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”
2、侵权损害赔偿纠纷的行政裁决。侵权损害赔偿纠纷是指民事主体一方的合法权益受到另一方的侵犯，要求侵权方赔偿其因此所受损失的纠纷。如《水污染防治法》第55条规定“造成水污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”
3、补偿纠纷的行政裁决。补偿纠纷的行政裁决是指民事主体就有关安置补偿方面的争议可以申请有关行政机关进行裁决。如《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”
（二）我国现阶段行政裁决的救济途径
行政裁决属于多元化解决纠纷的处理方式之一，行政裁决结果一旦作出，对权利主体都具有强制约束力，如果一方当事人认为裁决结果有失公允，要求撤销行政裁决，那么，我国法律将提供其何种法律救济途径呢？
目前，对于行政裁决的救济，我国法律法规大致提供了两种救济途径，即复议和诉讼，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第16条规定“当事人对行政裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉”。
诉讼程序是目前我国行政裁决救济的最主要途径，从现行法律法规来看，对行政裁决的诉讼程序主要分为以下几类：1、或裁或审的选择性程序。这一程序的最大特点是无强制性，当事人可以就纠纷先提起行政裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，也可以不经裁决直接向法院起诉。2、法定前置性程序。即行政裁决是纠纷处理的必经程序，只有对行政裁决结果不服，才可以提起诉讼，进入司法程序。此种程序在我国的《森林法》和《城市房屋拆迁管理条例》中都有类似的规定。从实践来看，法院对行政裁决的改判率一般维持在较低的程度，导致绝大多数当事人在行政裁决作出后不再另行寻求司法救济。 3、司法审查程序。司法审查程序是指民事主体就纠纷申请行政裁决后，如果对裁决结果不服，可以向法院提起诉讼，由法院进行审理，作出相应的裁判结果。由于我国目前立法尚没有确立行政附带民事诉讼制度，学术界对于此种诉讼应该采用何种模式尚没有统一的说法，究竟应该采用民事诉讼程序、行政诉讼程序抑或是行政附带民事诉讼，尚处于理论探讨阶段。对于法院的审理范围及裁决依据也是众说纷纭，法院能否在对行政裁决进行审查的结果基础上直接对民事纠纷进行裁判，还是仅能对行政裁决进行审查，发现有应该撤销的情形，判令撤销并责令行政机关重新作出裁决。现阶段在我国立法有明确规定的前提下，对行政裁决提出诉讼救济通常是以行政诉讼的方式启动司法程序。
三、我国现阶段行政裁决制度的缺陷及完善途径
（一）我国现阶段行政裁决制度的缺陷
虽然我国现阶段行政裁决制度在解决民事纠纷和救济民事权利上有诸多优势，但是由于立法和理论研究的不足，行政裁决制度本身存在一定的缺陷，使得行政裁决面临尴尬局面，严重影响其应该有作用的发挥，行政裁决的范围有逐渐缩小的趋势，需要在今后的制度构建中不断加以完善。
我国现阶段行政裁决制度的缺陷主要体现在以下几个方面：
1、行政裁决制度缺乏体系性 我国行政裁决制度于建国初期开始产生，在二十世纪七八十年代得到蓬勃发展，是我国计划经济的产物，国家缺乏对行政裁决制度的总体理论构想及立法设计，导致我国行政裁决制度严重缺乏体系性。首先，从我国现行法律法规及规范性文件来看，不仅法律、法规和规章有对行政裁决的规定，甚至一些一般性的行政文件，都有关于行政裁决的授权规定，行政裁决的授权层级缺乏统一规定；其次，关于行政裁决的概念和定性缺乏统一性。尽管都是行政机关根据法律授权，对与行政管理有关的民事纠纷所作的裁定，但有的叫“裁决”，有的叫“处理”，还有的叫“决定”。
由于行政裁决制度缺乏总体框架，我国现阶段行政裁决制度散见于近二十部法律法规和行政规章等规范性文件当中，且法律法规规定的不统一，使行政机关在行使行政裁决权时犹豫不决或推脱逃避，拖延了处理纠纷的时间，在一定程度上妨碍了行政裁决的顺利进行。
2、行政裁决主体缺乏独立性 如前所述，我国的行政裁决主体是法律法规授权的行政机关，在实践中，主要采用三种模式来设立行政裁决的机构：一种是行政机关的法制部门兼管行政裁决，如政府法制办；二是行政机关根据所裁决纠纷的性质，确定相关业务部门负责行政裁决，如专利复审委员会、商标评审委员会；第三种是在裁决工作量较大、专业性较强、裁决的法定时限较短的行政机关内设立相对专门的裁决机构，如拆迁办。
行政裁决主体的非独立性，直接导致行政裁决无法取得最佳效果，减低行政裁决的权威性。首先从时间、精力上不能保证行政裁决的有效行使，其次从质量上，更不能满足现代社会行政裁决所涉及的技术性强的民事纠纷的解决。最后，这些临时性的部门，由于缺乏对行政裁决行为的热情和责任感，必然会影响行政裁决人员的培养和行政裁决经验的积累。
3、行政裁决程序缺乏统一、规范的规定
行政裁决制度设计的初衷在于方便快捷的化解纠纷，这就要求设置一套简便、规范的程序作保障，否则行政裁决不但难以发挥作用，而且还会让纠纷的处理过程变得更为复杂和不公正，从而导致当事人产生不信任感，遇到纠纷时也就不愿意选择行政裁决。
现阶段，我国行政裁决程序规定散见于单行法律、法规以及规章的规定之中，不同的行政裁决机关适用不同的程序，行政裁决程序规定随意性比较大。尽管许多法律法规都规定了行政裁决，但是除了专利复审委员会和商标评审委员会对行政裁决有详细的程序上的规定外，其他法律法规很少有行政裁决的程序设计，这直接关系到行政裁决的实施及其作用的有效发挥，同时使人们对行政裁决的功能能否实现产生了很大的疑惑。“目前，行政裁决程序缺乏统一全面的法律规定，各裁决机关自行其事，甚至经常是与行政执法的其他程序相同，极大地妨碍了行政裁决程序司法化的进程。” 4、对行政裁决的救济方式的规定模糊
对行政裁决不服究竟可以提起何种诉讼，立法上没有对此进行明确的规定。行政相对人对行政裁决不服的，一般仍可以就原纠纷向法院提起民事诉讼。这是当事人解决纠纷最直接最快速的选择。但是实践中，当行政裁决作出后，有的当事人就原纠纷提起民事诉讼，有的则针对行政裁决提起行政诉讼。这种情况不仅会带来诉讼方式上的相互冲突，影响法院判决的权威，还严重的降低了诉讼的效率。
另外，行政裁决作为一种具体行政行为，其救济途径存在复议、诉讼两种方式，但在法律赋予当事人选择权的情况下，则可能出现双方当事人选择不一的尴尬局面。
回到前述案例，该行政裁决的对象为拆迁补偿纠纷，如果拆迁补偿纠纷的双方当事人即拆迁人及被拆迁人均对该行政裁决不服，则存在被拆迁人向上级主管机关申请行政复议，而拆迁人向人民法院提起行政诉讼的可能性。那么，在这种情况下，可能导致行政机关及司法机关互相推诿，造成行政及司法资源的浪费，导致民事纠纷得不到妥善的解决。
我国《行政复议法》第十六条规定：“第十六条 公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”此规定对于当事人不服行政处罚、行政许可等具体行政行为的救济，并无不妥。但是，在以上案例中，如果拆迁补偿双方均对行政裁决不服，在被拆迁人提起行政复议后，就剥夺了拆迁人的选择权，被动的接受行政复议程序。因此，笔者认为，对于行政基于行政裁决的特殊性，则会从根本上造成不公平的情况。
因此，笔者认为，基于行政裁决的特殊性，对于这类具体行政行为的救济途径，法律应做出特别规定，以保证法律的公平与公正。
（二）完善我国行政裁决的相关制度
行政裁决作为多元化纠纷解决机制的一种，具有其自身简便快捷与成本低廉等优势，我国不应缩小而应当扩大行政裁决的范围，同时对行政裁决制度进行合理的构建，使其进一步完善，以充分发挥其在解决民事纠纷、化解社会矛盾中的作用。
1、完善行政裁决的相关立法
由于目前我国行政裁决制度的规定相当零散，没有形成系统性，不仅影响了行政机关行政裁决权的行使，也使当事人在纠纷发生后选择救济途径时出现无所适从的局面。目前我国关于行政裁决的法律法规虽然不少，但基本都是附属在行政法规、规章等文件之中，不管是实体法还是程序法，在全国范围内都没有一个明确统一的规范。因此，从立法上对现行的行政裁决制度加以规范是十分必要和迫切的。
在实体法上，首先应该对现有法律法规进行梳理，对有关行政裁决规定的规范性文件进行系统清理，从立法上对行政裁决的相关术语进行规范，逐步建立起行政裁决制度体系；其次明确行政裁决授权的层级范围，规定行政裁决权只能由法律法规授予，而不能由行政规章及一般性法规文件授权，从而提高行政裁决的效力和权威性。 在程序法上，可参照民事诉讼简易程序的规定，改进行政裁决的程序，力求简便、高效、灵活、公正，逐步建立统一、规范的行政裁决程序。坚持行政裁决的“不告不理”原则，强调听取当事人意见，本着便民的原则，适当简化行政裁决的程序，允许当事人口头陈述，赋予当事人对行政裁决程序的选择权，当事人有权选择行政裁决员，有权决定是否公开，是否举行听证等等。总之，只有在立法层面上对行政裁决制度的相关立法予以完善，才能充分发挥行政裁决制度的优势，方便快捷的处理民事纠纷。
2、建立专门的行政裁决机构
在我国，行政执法机构和行政裁决机构重叠是目前的普遍现象，这既不利于行政裁决机构公正裁决案件，也不利于行政裁决制度的长远发展。
从我国的现实情况来看，我国行政裁决的主体多为人民政府的主管部门，还没有也不可能完全脱离行政系统，这就难免会出现上级审下级，内部审外部的局面，而这种行政裁决所指向的公正性将会大打折扣。因此建立独立的专门行政裁决机构，将行政裁决机构从行政部门中剥离出来，使我国行政裁决机关及其人员保持专业化和相对的独立性，将是完善我国行政裁决制度的基础。
3、遵循司法终裁的原则
基于“任何人不得为自己案件的法官”的自然正义原则，行政机关对民事纠纷的裁决应当只起预决和初裁的作用，如对裁决结果不服，当事人可以在一定期限内向法院提起诉讼，由法院作出终局裁决。
我国现阶段民事纠纷不断增多，尤其在医疗卫生、环境资源、权属纠纷以及商标、专利等领域。这些领域普遍存在行政裁决权与司法权的重合甚至抵触。同一个纠纷究竟是采用行政裁决还是民事诉讼，法律法规的表述还很模糊。我们在这一方面可以参考一些国外的经验，其实无论是英美法系还是大陆法系国家，当它们在进入工业社会面临类似的问题时，基本都采用了行政裁决先行，司法审查保障的做法。即由行政机关对民事纠纷先做出裁决，再由法院对行政裁决的合法性进行审查。这种做法一方面保障了行政机关可以充分运用其专业知识对新兴复杂领域的纠纷快速做出处理；另一方面避免了法院内部对案件类型进行重复的再划分，同时也大大增加了法院对行政裁决进行司法审查的能力。
我国正在构建社会主义和谐社会，这就需要我们不断探索创新解决社会矛盾的方式方法，形成多元的纠纷解决机制。建立行政裁决制度在我国服务型政府框架下不仅必要，而且它有着非常广阔的活动空间。当然，行政裁决功能的真正发挥还有赖于我们对一些基础性问题的正确认识并予以制度规范。 |
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