| 陈荣等与湖南省衡阳市珠晖区人民政府行政给付纠纷上诉案 |
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陈荣等与湖南省衡阳市珠晖区人民政府行政给付纠纷上诉案 《行政裁判书》
（2010）湘高法行终字第338号
上诉人（原审原告）陈荣，男。 上诉人（原审原告）陈丰伟，男。
二上诉人共同委托代理人罗秋林。
二上诉人共同委托代理人谢?P。
被上诉人（原审被告）衡阳市珠晖区人民政府。
法定代表人符成安。
原告陈荣、陈丰伟不服被告衡阳市珠晖区人民政府于 2008 年 1 月 4 日作出的《关于 解决和平村无地少地农民生活出路问题的会议纪要》第二条第 3 项的内容，于 2009 年 12 月 29 日向衡阳市中级人民法院提起诉讼。衡阳市中级人民法院于 2010 年 3 月 5 日作出 （2010）衡中法行初字第 3 号行政判决。陈荣、陈丰伟不服，向本院提出上诉。本院受理 后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 原审经审理查明：衡阳市人民政府经湖南省人民政府湘政（2006）62 号和国土资源 部国土资函（2007）185 号文件批准，从 2006 年 7 月份开始启动湘江东岸风光带南段工 程建设。湖南省人民政府湘政（2006）62 号文件规定，被征地农民的社会保障费用按国务 院国发（2006）31 号、国务院办公厅国办发（2006）29 号文件执行。国务院办公厅国办发（2006）29 号文件规定要积极做好被征地农民社会保障工作：一是明确保障对象，被征 地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告后，报县（市）人民政府有关部门备案； 二是对城市规划区内的被征地农民， 应根据当地经济发展水平和被征地农民不 同年龄段， 制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法， 对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围……三是合理确定保障水平，被 征地农民基本生活和养老保障水平，应不低于当地最低生活保障标准。
为了解决珠晖区和平 乡和平村便桥、 享堂两组失地少地农民的生活出路， 珠晖区人民政府于 2008 年 1 月 4 日作 出《关于解决和平乡和平村无地少地农民生活出路等问题的会议纪要》 （以下简称《会议纪 要》 ） ，其中第二条第 3 项规定：关于当前生活保障问题。针对征地后享堂、便桥两组村民 遇到生活实际困难，同意由区民政局组织筹措资金，建立一个过渡性的生活保障机制（农民未完成“农转非”之前） 给予保障， 分两部分落实。 一部分是对困难户、伤残人员、 “五保” 人员，参照城市最低生活保障政策解决，实行动态管理。其余部分采取高于农村标准、略低于城市标准，按照每人 75 元／月给予保障。原告陈荣、陈丰伟诉称，二原告所在村组的土 地被政府征收，二原告均为失地农民，2007 年衡阳市政府公布的居民最低生活保障标准每 月为 166 元／人，被告作出的《会议纪要》第二条第 3 项规定原告每人按 75 元／月的标准 给予保障，该内容违反法律规定，请求法院依法撤销该违法内容，责令被告按市政府职能部门公布的最低生活保障费标准给原告支付失地农民最低生活保障费， 并责令被告给原告每人 补发至 2009 年 11 月 18 日止少发的失地农民最低生活保障费 2184 元。
原审认为，国务院办公厅国办发（2006）29 号文件规定被征地农民的社会保障工作 首先是明确保障对象， 被征地农民社会保障对象的确定，要严格按规定程序核准并予以公告 后，报县（市）人民政府有关部门备案。二原告是否属于被保障对象亦应按规定的程序进行 核准、公告。珠晖区人民政府 2008 年 1 月 4 日制定《会议纪要》的第二条第 3 项是解决珠晖区和平乡和平村享堂、 便桥村民小组无地少地农民未“农转非”之前的过渡性生活保障 问题，对于无地少地农民中的困难户、伤残人员、“五保”人员参照城市最低生活保障政策 解决，对于其他人员则按高于农村标准、低于城市标准的方式给予过渡性生活保障。过渡性生活保障不是城市居民最低生活保障金， 《会议纪要》的规定与国务院国发（2006）31 号、 国务院办公厅国办发（2006）29 号文件精神不相冲突，故原告请求确认《会议纪要》第二 条第 3 项内容违法依据不足，不予采信；原告要求被告按衡阳市人民政府职能部门公布的最低生活保障费标准支付和补发最低生活保障费亦证据不足，不予支持。根据《中华人民共 和国行政诉讼法》第五十二条第一款、 《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼 法>若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决驳回原告陈荣、陈丰伟的诉讼请求。
陈荣、陈丰伟不服，上诉称：被上诉人没有按照国家有关文件政策给上诉人发放不低于最低生活保障标准的基本生活费，反而创造性地设立一个“过渡性的生活保障机制”没有法律依据， 一审法院在没有查明事实的情况下就认定其具体行政行为合法显然错误， 并且适 用法律不当，请求二审法院撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人衡阳市珠晖区人民政府辩称： 《会议纪要》于 2008 年 1 月 4 日经区政府与 和平乡政府、和平村委会、和平村便桥、享堂两村民小组代表共同协商达成，是在衡阳市有 关失地农民社会保障政策出台前形成的临时的、只针对上诉人所在的两个村民小组的一种特 殊性保障措施。 其目的是在上级政府没有明确失地农民保障措施的前提下， 从维护失地农民 的权益出发，在上诉人所在组率先试点保障失地农民生活的措施。且《会议纪要》完全不同于最低生活保障政策，它不需要上诉人提出申请，也不审核公示，不实行动态管理，是实实 在在的一项惠民保障措施。
综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依 法驳回原告的诉讼请求，维持一审判决。 除一审判决查明的事实外，二审另查明：2008 年 2 月 25 日，湖南省劳动社会保障厅、湖南省国土资源厅发布湘劳社工字[2008]18 号《关于做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》 。2008 年 10 月 30 日，衡阳市劳动社会保障局、衡阳市财政局、衡阳市国 土资源局发布衡劳社[2008]93 号《关于做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》 。 上诉人陈荣、陈丰伟在本案诉讼期间未申请办理 “农转非”手续，两人仍是农业户 口。
本院认为，国务院国办发[2006]29号通知是专门针对被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见，它原则上要求对被征地农民社会保障对象的确定，由省、自治区、直辖市人民政府制定具体办法，但未具体规定各地的社会保障标准。被上诉人珠晖区人民政府于2008年1月4日经与被征用土地的和平乡政府、和平村村委会、和平村便桥及享堂两村民小组代表共同协商，仅针对上诉人所在的两个村民小组作出了《会议纪要》。这是被上诉人在湖南省人民政府、衡阳市人民政府相关规定出台之前，根据本地实际情况制定的临时性的保障措施。因两上诉人尚未完成农转非，不符合申请城市居民最低生活保障的条件。《会议纪要》第二条第（三）项关于“高于农村标准、低于城市标准”给予过渡性生活保障机制的决定，不仅是被上诉人行政裁量的范畴，也符合国办发[2006]29号通知关于合理确定保障水平的相关精神。故上诉人认为被上诉人设立过渡性的生活保障机制没有法律依据的上诉理由不能成立，不予支持。但是，国办发[2006]29号通知不是立法法规定的法律、行政法规、地方性法规，是政策性文件，所以，一审判决适用行政诉讼法第五十二条第一款错误。同时，本案也非被告改变原具体行政行为的案件，一审判决适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第50条第3款亦错误，根据行政诉讼法第六十一条第（二）项的规定，依法应纠正为“根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第56条第（4）项之规定”。因本案诉讼时，国家没有出台关于失地农民社会保障的相关法律法规规章，而《会议纪要》第二条第（三）项的规定符合当时国务院相关政策的规定，故原审判决驳回陈荣、陈丰伟的诉讼请求并无不当。陈荣、陈丰伟的上诉请求依法不能成立，二审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，判决如下：一、将衡阳市中级人民法院（2010）衡中法行初字第 3 号行政判决中“根据《中华 人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款、 《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款之规定”变更为“根据《最高人民法院关于执 行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定”； 二、驳回上诉人陈荣、陈丰伟的诉讼请求。二审案件受理费 50 元由上诉人陈荣、陈丰伟负担。 本判决为终审判决。
审判长：张 坤世
审判员：夏 阳
代理审判员：黄 一 凡
二 O 一 0 年十二月二十日
书 记 员： 骆 莎
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